全面推動電力計劃機制走向市場化

近日，經(jīng)中央全面深化改革委員會第二十二次會議審議通過，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導意見》（發(fā)改體改〔2022〕118號，以下簡稱《意見》）。在近期全球化石能源供應(yīng)緊張的大背景下，新電改開展七年和新型電力系統(tǒng)即將建設(shè)之際，《意見》面向建立長期機制和解決短期問題，將推動計劃機制走向市場化。

《意見》的主要內(nèi)容可以用“制定目標、明確體系、完善功能、健全機制、加強監(jiān)管、促進轉(zhuǎn)型”二十個字概括。

“制定目標”指《意見》確定了全國統(tǒng)一電力市場體系的分階段目標。第一階段是到“十四五”結(jié)束（2025年），初步建成全國統(tǒng)一電力市場體系，國家市場與省/區(qū)域市場協(xié)同運行，實現(xiàn)電力中長期交易、現(xiàn)貨市場和輔助服務(wù)市場一體化設(shè)計、聯(lián)合運營；第二階段是到“十五五”結(jié)束（2030年），全國統(tǒng)一電力市場體系基本建成，適應(yīng)新型電力系統(tǒng)要求，國家市場與省/區(qū)域市場聯(lián)合運行。

“明確體系”指《意見》確定了全國電力市場體系當中各層次市場的功能定位。省市場在全國統(tǒng)一電力市場體系中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，負責保證省內(nèi)電力基本平衡，負責省內(nèi)電力資源的優(yōu)化配置；區(qū)域市場開展跨省區(qū)電力中長期交易和調(diào)頻、備用輔助服務(wù)交易，優(yōu)化區(qū)域電力資源的配置；國家電力市場負責省/區(qū)域市場間的共享互濟和優(yōu)化配置。各地根據(jù)實際情況，“宜省則省、宜區(qū)則區(qū)”；未來省市場可以融合成為區(qū)域市場，也可在具備條件的情況下直接和國家電力市場融和。

“完善功能”指《意見》確定了電力市場統(tǒng)一的功能模塊。電力市場的基本功能模塊包括電力現(xiàn)貨市場、中長期市場和輔助服務(wù)市場。電力現(xiàn)貨市場負責發(fā)現(xiàn)電力實時價格、準確反映供需關(guān)系，并實現(xiàn)電力系統(tǒng)的調(diào)峰；電力中長期交易負責平衡長期供需、穩(wěn)定市場預(yù)期，發(fā)揮基礎(chǔ)作用；輔助服務(wù)市場負責體現(xiàn)靈活調(diào)節(jié)性資源的市場價值。

“健全機制”指《意見》確定了各層次電力市場的交易機制的統(tǒng)一方式。首先交易機制的統(tǒng)一，來自國家統(tǒng)一制定的基本規(guī)則和統(tǒng)一技術(shù)支持系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口標準，這是統(tǒng)一的基礎(chǔ)；其次交易機制的統(tǒng)一，來自完善的電力價格形成機制，批發(fā)側(cè)“放開兩頭”，發(fā)電側(cè)逐步推動全部類型電源、用電側(cè)有序推動工商業(yè)用戶全部進入電力市場的各個功能模塊；中間自然壟斷環(huán)節(jié)的電網(wǎng)企業(yè)，推動輸配電業(yè)務(wù)和購售電業(yè)務(wù)分開結(jié)算，加快建立輸電權(quán)分配和交易機制，這是統(tǒng)一的關(guān)鍵條件；再次交易機制統(tǒng)一，來自市場交易和調(diào)度運行界面的劃分，傳統(tǒng)的電力調(diào)度運行和安全管理的職能應(yīng)得到加強，但是必須依法依規(guī)落實電力市場的交易結(jié)果，這是統(tǒng)一的必要條件；最后交易機制的統(tǒng)一，來自信息共享和披露，“路燈是最好的警察、陽光是最好的消毒劑”，這是統(tǒng)一的決定性條件。

“加強監(jiān)管”指《意見》確定了“有為政府”發(fā)揮職能的重點領(lǐng)域。市場配置資源起決定性作用與更好的發(fā)揮政府作用并不矛盾，《意見》首次明確了在資源配置過程中，政府發(fā)揮作用的主戰(zhàn)場在于一是要適應(yīng)市場化環(huán)境進行電力規(guī)劃，電力項目的收益率和經(jīng)濟性要放到電力市場環(huán)境下進行評估；二是要加強電力市場監(jiān)管，特別是要強化對電網(wǎng)企業(yè)自然壟斷性業(yè)務(wù)的監(jiān)管，健全電網(wǎng)公平開放的監(jiān)管；三是健全電力市場信用體系，強調(diào)市場的“他律”（政府監(jiān)管），也要強調(diào)市場主體和市場成員的自律和社會監(jiān)督；四是完善電力應(yīng)急保供制度，通過容量成本回收機制、輔助服務(wù)市場等，解決應(yīng)急備用和調(diào)峰電源的生存問題，確保電力供應(yīng)安全。

“促進轉(zhuǎn)型”指《意見》確定了現(xiàn)有市場設(shè)計完善的方向是適應(yīng)并且促進新型電力系統(tǒng)建設(shè)。隨著新能源在發(fā)電裝機中的占比越來越高，新能源置身于市場機制外已不可能，況且新型電力系統(tǒng)需要的高水平調(diào)節(jié)能力，必須來自市場機制，因此《意見》提出一是要提升電力市場的適應(yīng)性，增強可再生能源特性需要的市場“流動性”，鼓勵新能源采用報價報量的方式參與市場，并首次提出“報價未中標電量不納入棄風棄光電量考核”和通過現(xiàn)貨市場實現(xiàn)調(diào)峰服務(wù)；二是配合新能源“大電量、小容量”的生產(chǎn)特性，推動新型電力系統(tǒng)中傳統(tǒng)機組由提供“大電量、大容量”轉(zhuǎn)向提供“小電量、大容量”，建立適應(yīng)這一變化需要的容量成本回收機制，實現(xiàn)傳統(tǒng)機組主要依靠提供新型電力系統(tǒng)所需有效容量（即提供負荷高峰時段的“大容量”）生存發(fā)展新投資回報機制；三是探索開展綠色電力交易，通過市場化方式發(fā)現(xiàn)綠色電力的環(huán)境價值，做好綠色電力交易與綠證交易、碳排放交易的有效銜接；四是健全分布式發(fā)電市場化交易機構(gòu)。鼓勵“隔墻售電”、鼓勵電力就地平衡，實現(xiàn)新能源就地平衡與擴大消納范圍的有機統(tǒng)一。

《意見》經(jīng)中央全面深化改革委員會第二十二次會議審議通過，習近平總書記在主持會議時強調(diào)，要遵循電力市場運行規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，優(yōu)化電力市場總體設(shè)計，實現(xiàn)電力資源在全國更大范圍內(nèi)共享互濟和優(yōu)化配置，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序、安全高效、治理完善的電力市場體系?！兑庖姟返挠“l(fā)對全面推動電力計劃機制走向市場化，理清市場建設(shè)的思路，消除市場建設(shè)的模糊認識，銜接市場機制與政府職能，具有深遠的意義。

一是《意見》回答了什么是電力市場體系這一市場化建設(shè)的根本性問題。電力市場是一個復雜的體系性機制，各個環(huán)節(jié)相互作用、互相配合完成資源優(yōu)化配置的功能?！兑庖姟吠暾U述了電力市場體系由電力現(xiàn)貨市場、中長期交易和輔助服務(wù)作為基本環(huán)節(jié)，結(jié)束了長期以來對電力市場體系是什么這一基本概念的爭論，有助于各地建立符合新型電力系統(tǒng)要求的現(xiàn)代電力市場體系。

二是《意見》回答了什么是全國市場體系建設(shè)路徑的關(guān)鍵性問題。長期以來，國內(nèi)對于省市場、區(qū)域市場和國家市場的建設(shè)時序存在爭議?！兑庖姟穼θ珖袌鲶w系建設(shè)路徑給出了回答，第一階段各層次市場不分級別，分工有所差異，“扁平化”平層配置，注重各個市場之間的分工協(xié)同；第二階段各層次市場正常運行后，逐步進行電力電量耦合。

三是《意見》回答了什么時候推動發(fā)用兩側(cè)全部入市的爭議性問題。我國的電力市場建設(shè)是一個漸進式的改革，發(fā)電側(cè)從火電開始、用戶側(cè)從大工業(yè)用戶開始，市場主體逐步擴圍，形成了同類型主體分為市場主體和非市場主體兩種情況。《意見》通過有序推動全部工商業(yè)用戶和全部類型電源進入市場，配合近期代理購電制度建立的保障居民、農(nóng)業(yè)和公益性事業(yè)價格穩(wěn)定所需政策性交叉補貼單列機制，回答了同一主體不同待遇僅為全國統(tǒng)一電力市場體系建設(shè)的過渡機制，將會盡快結(jié)束。

四是回答了什么是電力規(guī)劃和市場建設(shè)關(guān)系的擴展性問題。我國傳統(tǒng)的計劃機制包括規(guī)劃、運行、價格三大基礎(chǔ)性制度：政府審批投資，分配生產(chǎn)計劃，核定產(chǎn)品價格。當生產(chǎn)計劃由電力市場決定，價格由供需博弈發(fā)現(xiàn)，既管生（投資核準）、又管養(yǎng)（給生產(chǎn)計劃又給價格）的機制就難以為續(xù)了。規(guī)劃須重新確定和市場的關(guān)系，特別是要實現(xiàn)規(guī)劃層面的應(yīng)急保供任務(wù)，《意見》指出了要加強電力規(guī)劃和市場建設(shè)之間的銜接，要健全適應(yīng)市場化環(huán)境的電力規(guī)劃體系，注重發(fā)揮市場價格信號對電力規(guī)劃建設(shè)的引導作用。

綜上，《意見》是打開我國全面推動計劃機制走向市場化大門的“鑰匙”，售電公司、新型電力系統(tǒng)技術(shù)等企業(yè)提供者面臨廣闊的“藍?！薄．斎?，全國統(tǒng)一電力市場體系還需要艱苦的落實工作，但是無論如何最關(guān)鍵的一步已經(jīng)邁出，《意見》將推動市場機制建設(shè)，為我國的電力行業(yè)帶來新的就業(yè)崗位、新的發(fā)電技術(shù)、新的經(jīng)營業(yè)態(tài)。

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